Verlaging maximumdagloon mist legitiem doel en is disproportioneel — beoordelingsmarge biedt geen uitkomst — overgangstermijn biedt geen reële oplossing — Er is sprake van discriminatie binnen de groep van WIA-gerechtigden

Inleiding

Het kabinet wil het maximumdagloon met 20% verlagen. Voor arbeidsongeschikten met een hogere WIA-uitkering is dat een ingrijpende maatregel, die nu al veel onrust veroorzaakt. Juist daarom is het van belang om niet alleen naar de financiële gevolgen te kijken, maar ook naar de juridische grenzen van dit voornemen. Dat geldt temeer nu het kabinet zelf zegt het internationale recht serieus te nemen. Tegen die achtergrond heb ik onderzocht in hoeverre dit voornemen verenigbaar is met de internationale verdragen waaraan Nederland is gebonden.

Een verlaging van de WIA-uitkering als gevolg van een verlaging van het maximumdagloon met 20% is jegens bestaande WIA-gerechtigden met een lopende uitkering in strijd met het internationaal recht. De maatregel raakt uitkeringsgerechtigden die hun leven gedurende jaren hebben ingericht op de bestaande uitkeringshoogte. Hieronder wordt uiteengezet waarom de maatregel reeds faalt bij de eerste toetsingsstap (legitiem doel), subsidiair ook bij de proportionaliteitstoets, en waarom het beroep van de staat op haar ruime beoordelingsmarge op alle niveaus faalt. De financiering van de WIA uit het Arbeidsongeschiktheidsfonds (Aof) – gevoed door premies die werkgevers afdragen over de loonsom – versterkt alle argumenten zelfstandig. Het betoog rust op acht verdragsrechtelijke grondslagen en op het eigendoms‑ en vertrouwenskarakter van de aanspraken van WIA‑gerechtigden.

Onder ‘standstill’ of ‘non‑regressie’ wordt hier verstaan dat eenmaal bereikte niveaus van sociale bescherming niet mogen worden verlaagd, behoudens een uitzonderlijk zwaarwegende rechtvaardiging.

I. Primair: de maatregel mist een legitiem doel

1.1 Verzekeringsrechtelijke aard van de WIA‑aanspraak

De WIA‑uitkeringen worden gefinancierd uit het Arbeidsongeschiktheidsfonds (Aof), gevoed door premies die werkgevers afdragen als percentage van de loonsom. Dit maakt de WIA geen sociale voorziening uit de algemene middelen, maar een werknemersverzekering met een premiegefinancierde fondsstructuur. De uitkeringsgerechtigde heeft een afdwingbare aanspraak die rechtstreeks voortvloeit uit de premies die gedurende zijn arbeidsverleden over zijn loon zijn afgedragen.

Onder het EVRM kwalificeert een premiegefinancierde aanspraak als ‘possession’ met een bijzonder sterk eigendomskarakter (EHRM: Stec e.a. t. VK, 2006; Maggio t. Italië, 2011). De staat heeft de tegenprestatie – de premies – reeds ontvangen en kan de daarmee verworven aanspraak niet eenzijdig verlagen zonder in elk geval een ingrijpende beperking van het eigendomsrecht te veroorzaken. Ook onder ILO‑verdragen 102 en 128 wordt de standstill‑verplichting voor premiegefinancierde aanspraken bijzonder strikt uitgelegd: generieke kortingen op lopende aanspraken stuiten in beginsel af, behoudens een uitzonderlijk zwaarwegende rechtvaardiging.

Zelfs indien de verlaging niet als klassieke onteigening, maar als regulering van eigendom zou worden gekwalificeerd, blijft vereist dat een legitiem doel bestaat en een fair balance wordt getroffen; aan beide voorwaarden wordt niet voldaan.

1.2 Bezuiniging op de rijksbegroting is niet aan de orde

Een verlaging van het maximumdagloon leidt dan ook tot geen besparing op de rijksbegroting: het Aof blijft bestaan en werkgevers blijven premie afdragen over de loonsom. Het enige effect van de maatregel is dat premiegeld dat door werkgevers is ingelegd met het oog op de verzekerde aanspraken van hun werknemers, niet wordt uitgekeerd aan de verzekerden voor wie het bestemd was. Zelfs indien de staat zich zou beroepen op verlaging van loonkosten of premiestabiliteit, betreft dit geen bezuiniging op de rijksbegroting en wordt geen concrete financiële noodsituatie onderbouwd.  Regressieve maatregelen zonder inzichtelijke en overtuigende rechtvaardiging vormen een schending van: IVESCR art. 9 jo. art. 2 lid 1 — het CESCR hanteert een sterke presumptie van schending en legt de volledige bewijslast bij de staat; ESH art. 12 — het ECSR past een omgekeerde bewijslast toe op grond van het non-regressiebeginsel; CRPD art. 28 jo. art. 4 lid 2 — voor personen met een handicap geldt een extra zware rechtvaardigingsplicht; en de standstill-verplichting onder ILO 102 en ILO 128 — ongerechtvaardigde verlagingen van premiegefinancierde aanspraken worden door het CEACR als een ernstige verdragsschending aangemerkt.

1.3 Geen enkel erkend verdragsrechtelijk doel aanwezig

De verdragen erkennen een beperkt aantal legitieme doelen voor ingrepen in lopende premiegefinancierde uitkeringen: (i) budgettaire noodzaak bij een aantoonbare staatscrisis, (ii) stelselherziening met structurele verbetering op langere termijn, of (iii) correctie van een evidente toekenningsfout. Geen van deze doelen is hier aan de orde:

• Van een staatscrisis in de zin van het ECSR‑crisistoetsingskader is geen sprake.
• De maatregel betreft geen stelselherziening — het stelsel blijft intact maar keert minder uit.
• Er is geen sprake van correctie van een individuele toekenningsfout.
• Bezuiniging op de rijksbegroting is feitelijk niet aan de orde.